Quella su cui saremo chiamati a votare, più che una riforma costituzionale, è una vera e propria riforma costituente, formalmente iniziata nel 2001 col governo Amato e proseguita nel 2012 col governo Monti. Le classi dominanti che la sostengono pare si siano convinte che, a 27 anni dall’abbattimento del Muro, l’Italia abbia incontrovertibilmente “cambiato verso” e oramai non rimanga altro da fare che adeguare il funzionamento istituzionale ai nuovi rapporti di forza affinché il dominio di classe sia, anche a livello sovrastrutturale, fluido quanto quello esercitato dal singolo padrone dentro il proprio recinto aziendale. Il contenuto programmatico dell’ultima ondata neo-costituzionale, infatti, si concentra sulle relazioni tra gli organi centrali e sulle relazioni tra questi e gli organi periferici, e tocca solo marginalmente gli aspetti direttamente legati alla politica economica, dal momento che i cambiamenti che la riguardano sono già operativi grazie alla legislazione sovranazionale e internazionale, alle modifiche costituzionali già varate e alla legislazione ordinaria. A dire il vero, al momento la riforma è monca della ristrutturazione dei rapporti tra potere esecutivo e magistratura, il cui assalto finale, però, è solo rimandato.
Tuttavia, affinché il contenuto programmatico sia tale e non semplice desiderio, deve essere esso stesso fondato su elementi reali che permettano alle forze che a quel programma si richiamano di operare concretamente per la sua realizzazione. In un altro contributo si è mostrato su quali cambiamenti poggiano le modifiche relative ai rapporti tra gli organi centrali della Repubblica (in particolare tra governo e parlamento). Questo articolo completa il quadro analizzando da dove nascono i non tanto nuovi rapporti che intercorrerebbero, se vincesse il sì, tra gli organi centrali dello stato e quelli periferici (in particolare regioni, città metropolitane e comuni).
Il cuore del cambiamento delle relazioni tra centro e periferia si ritrova nei nuovi articoli del Titolo V della costituzione che completano il disegno autonomistico ideologizzato dalla scuola chiamata del New Public Management, volgarizzato dalla Lega Nord, formalizzato prima attraverso le leggi Bassanini degli anni novanta (il c.d. “federalismo a costituzione invariata”) e poi con le riforme costituzionali del 2001 e del 2012, e finalizzato ad organizzare l’abbassamento delle componenti salariali indirette erogate attraverso il ricorso ai pubblici poteri, in particolare i beni e i servizi di prima necessità (sanità, istruzione, servizi sociali e alla persona, ecc). Una ristrutturazione dell’organizzazione dei pubblici uffici ed in particolare dei rapporti tra centro e periferie - che vede l’espandersi del potere del primo e la sua concentrazione presso organi sovranazionali - che trova il proprio fondamento nell’analoga ristrutturazione che nella fase transnazionale dell’imperialismo interessa le relazioni tra aziende appartenenti ad un unico gruppo. A differenza di quanto avviene nelle fasi precedenti, infatti, in cui il controllo sulle imprese di uno stesso gruppo era per lo più esercitato dalla principale società operativa, la tendenza attualmente imperante è quella di costituire una holding finanziaria per centralizzare il controllo strategico della produzione e del credito per l’intero gruppo, lasciando alle altre società soltanto i compiti operativi. Questa centralizzazione del controllo è stata accompagnata, al polo opposto, da operazioni didivide et impera che permettono di incrementare il tasso di sfruttamento attraverso esternalizzazioni che arrivano fino a trasformare i singoli lavoratori in imprenditori di sé stessi, formalmente autonomi ma sostanzialmente dipendenti.
A livello di rapporti sovrastrutturali tra diversi organi di governo detta riorganizzazione si è tradotta nel trasferimento del potere di direzione e controllo dal livello statale al livello sovranazionale e nel trasferimento dei compiti esecutivi dal governo centrale agli enti locali e ai privati, delegando agli organi periferici l’esercizio delle funzioni normative e amministrative etero-dirette ad ottenere il necessario abbassamento salariale. Per la prima classe di trasferimenti è stato sufficiente sancire la superiorità del diritto comunitario su quello nazionale utilizzando l’interpretazione che la Corte Costituzionale ha dato dell’articolo 11 della costituzione [1]. L’evoluzione di tale interpretazione ben rispecchia la conquista dell’egemonia da parte della fazione transnazionale della classe dominante e merita di essere brevemente ripercorsa. Se nel 1973, con la sentenza n. 183, la Corte ancora si limitava a stabilire che le norme comunitarie dovessero avere piena efficacia obbligatoria e diretta applicazione in tutti gli Stati membri, senza la necessità di leggi di ricezione e adattamento, come atti aventi forza e valore di legge, nel 1982 gli articoli 11 e 10, primo comma della costituzione già servivano ad erigere a limite della legge ordinaria il rispetto dei trattati istitutivi di organizzazioni sovranazionali, qual è la CEE, e della produzione normativa da essi derivata (sentenza n. 96). Ma è solo con la sentenza n. 170 del 1984 che l’articolo 11 diventa apripista alla prevalenza dei regolamenti della CEE rispetto alle confliggenti statuizioni del legislatore interno, archiviando il criterio gerarchico di risoluzione delle antinomie tra diritto comunitario e diritto interno e affidando al giudice comune il compito di garantire la prevalenza delle norme comunitarie direttamente applicabili rispetto a quelle di diritto interno. Dalla legislazione ordinaria a quella costituzionale il salto è breve e avviene nel 1987 (sentenza n. 399) quando la Corte afferma che l’articolo 11 della costituzione consente alle norme comunitarie di sostituirsi a quelle della legislazione interna, anche di rango costituzionale [2].
Per attuare il trasferimento delle funzioni normative agli enti locali, invece, c’è stato bisogno di un cambiamento formale della costituzione, che inizia nel 2001 quando il popolo italiano conferma lo stravolgimento del Titolo V approvato dalla maggioranza di centro-sinistra. Da allora le regioni diventano titolari di una potestà legislativa enorme mentre allo stato rimane l’esclusiva sulle questioni fondamentali e viene creato un ambito di sovrapposizione in cui alcune materie sono definite, testualmente, “di legislazione concorrente”. Alla delega corrisposta agli enti locali, tuttavia, non corrisponde una loro diretta responsabilizzazione riguardo le proprie capacità di spesa (alias l’abbattimento salariale programmato) se non in negativo, vale a dire attraverso l’esclusione della garanzia statale sui prestiti da loro contratti. Questo vulnus, l’assenza di efficaci meccanismi sanzionatori e le condizioni creditizie particolarmente favorevoli che hanno accompagnato l’introduzione dell’euro hanno determinato un ritardo nella corsa regionale ad offrire le maggiori riduzioni quanti-qualitative delle componenti salariali indirette di competenza locale per attrarre i tanto agognati investimenti. Ritardo bruscamente recuperato con il precipitare della crisi a partire dal 2007.
Prima ancora di Monti e Renzi, infatti, sono la massiccia socializzazione delle perdite private unita alla maggiore e crescente onerosità dei debiti a restringere i margini di autonomia riguardanti l’erogazione di beni e servizi per la cittadinanza da parte degli enti locali. Una limitazione sostanziale, che trova i propri agenti nei commissari straordinari nominati dal governo (per l’aggiustamento dei bilanci a danno dei diritti dei cittadini, per l’effettuazione di grandi opere di saccheggio di ricchezze locali, per salvare grandi patrimoni privati con soldi pubblici) ed il proprio coronamento nella costituzionalizzazione del pareggio di bilancio. A partire dal 2012, infatti, a tutte le amministrazioni pubbliche è testualmente richiesto di assicurare, “in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico”. Inoltre, alle amministrazioni locali, già da tempo soggette al patto di stabilità interno, è pure richiesto: (a) di affiancare all’autonomia finanziaria di entrata e di spesa, il “rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci”, e “dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea” e (b) di sottomettere l’indebitamento per investimenti alla “condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio” e alla “contestuale definizione di piani di ammortamento”. Sopravviveva la compartecipazione delle regioni al “coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario” (introdotta nel 2001 potenziando quanto previsto nella costituzione del ‘48) ma, per il resto, “il grosso è fatto” come avrebbe detto il vecchio Benigni dando voce alla mamma di Giuliano Ferrara dopo il parto. Tutti i numerosissimi ambiti di intervento delle autonomie, dunque, vengono definitivamente e incontrovertibilmente sottomessi a valutazioni riguardanti le risorse disponibili e la stabilità dei conti pubblici, locali e nazionali, rendendo non più solo ‘de facto’ ma anche ‘de iure’ inesigibile qualunque diritto sociale che non sia contabilmente sostenibile.
Con la riforma Boschi, alla costituzionalizzazione di tale subordinamento operato da Monti nella forma di limite dell’azione locale si affianca la costituzionalizzazione del subordinamento nella forma di arbitrarietà dell’azione statale. Questa vera e propria normalizzazione della prassi dei commissariamenti e dell’intrusione statale nelle competenze locali avviene: (a) cancellando la “legislazione concorrente” a vantaggio del rafforzamento del ruolo di coordinamento statale in tutte le materie strategiche (finanza, lavoro, istruzione, sanità, infrastrutture, governo del territorio, energia); (b) prevedendo che lo stato “su proposta del Governo” possa “intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale”; (c) armonizzando l’autonomia finanziaria delle regioni con quanto “disposto dalla legge dello Stato ai fini del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”.
A livello costituzionale, tuttavia, il rafforzamento delle prerogative centrali non è un parto della Boschi ma rappresenta “il recepimento della giurisprudenza costituzionale degli ultimi anni la quale, in nome della crisi economico-finanziaria, ha riportato lo Stato all’epoca dell’interesse nazionale”. Lo stesso dicasi per quanto riguarda il “coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”, in quanto già da tempo, “la giurisprudenza costituzionale di fatto ha tanto valorizzato questo titolo competenziale da usarlo ormai quasi come una sorta di ‘grimaldello’ per ridimensionare, talvolta fino ad annullarle, non solo la potestà legislativa ma anche la potestà statutaria e organizzativa delle Regioni”. Orientamento che taluni giuristi ritengono assai più intrusivo della reintroduzione della ‘clausola di supremazia’ dato che, se venisse costituzionalizzato, farebbe venir meno “l’unico argine individuato dalla giurisprudenza costituzionale a tutela delle Regioni, ovvero l’affermazione dell’incostituzionalità delle leggi statali per il carattere eccessivamente dettagliato delle loro disposizioni” [3].
L’inversione a U operata dall’ultima riforma del Titolo V, quindi, è più apparente che reale e risponde all’esigenza di completare la riorganizzazione tra centro e periferia iniziata negli anni novanta e finalizzata all’abbattimento salariale, affiancando alla responsabilizzazione degli enti locali la costituzionalizzazione del ricorso ai commissariamenti straordinari e alla legislazione statale di dettaglio, divenute prassi indispensabili in una fase di crisi economica sublimata nel controllo economico, contabile e monetario esercitato da Bruxelles e Francoforte. L’autonomia priva di responsabilità concessa agli enti locali nel 2001, infatti, si è rivelata insufficiente a garantire il rapido assolvimento del compito affidatogli. Finché le circostanze glielo hanno permesso, le autorità locali si sono limitate a differenziare le politiche sociali di cui lo stato si era lavato le mani trasferendogliene la titolarità nella speranza che questo fatto, unito alla deregulation e alla sussidiarietà orizzontale, fosse sufficiente anche per ridurre i salari nella misura adeguata al nuovo contesto capitalistico. Ed invece, si è dovuto attendere l’acuirsi della crisi perché le mafie che governano gli enti locali si rendessero conto del loro ruolo e per generalizzare la riduzione della componente salariale indiretta localmente erogata attraverso il suo subordinamento alle superiori istanze di stabilità, controllo e sostenibilità dei conti pubblici, anche attraverso un crescente interventismo del governo di Roma ove l’auto-disciplina non fosse risultata sufficiente. Da qui la complementarietà dei cambiamenti operati da Monti e da Renzi e la loro coerenza col disegno neo-costituente originario. Il primo lo completa ‘in negativo’, limitando la capacità di intervento degli enti locali che non abbiano i conti in ordine, il secondo ‘in positivo’, sottraendo direttamente a tutti alcune competenze strategiche a perpetrare il saccheggio e contemplando, per qualunque materia, il ricorso all’arbitraria discrezionalità padronale incarnata dalla supremazia dello stato centrale.
Note:
[1] L’Italia, coerentemente col suo status di paese uscito sconfitto dalla seconda guerra mondiale “consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni”
[2] I riferimenti sono tratti da “Le limitazioni della sovranità statale in favore dell’Unione europea nella giurisprudenza costituzionale - Il sistema delle fonti” a cura di Riccardo Nevola e reperibile in rete all’indirizzo http://www.cortecostituzionale.it/documenti/convegni_seminari/STU_262.pdf
[3] Le citazioni del paragrafo sono tratte da “La clausola di supremazia tra Senato ‘territoriale’ e depotenziamento del ruolo delle Regioni” di Daniela Mone, reperibile in rete all’indirizzo http://www.federalismi.it/document/31052016134537.pdf
